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財政部有關負責人就進一步推進省以下財政體制改革有關問題答記者問

來源:中國政府網 發布時間:2022-06-14

  近日,國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者提問。 

  問:請介紹一下《指導意見》出臺的背景及其意義。 

  答:省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分,對于建立健全科學的財稅體制,優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。黨的十九屆五中全會就健全省以下財政體制提出明確要求。 

  按照統一領導、分級管理的財政管理體制原則,省以下財政體制由各省、自治區、直轄市人民政府確定。近些年,各地區結合自身發展實際,積極探索創新、不斷豐富省以下財政體制改革實踐,充分發揮各級財政職能作用,在推動地方經濟社會發展、保障和改善民生以及落實基層“三!保ū;久裆、保工資、保運轉)任務等方面取得了積極成效。 

  黨的十八大以來,中央和地方財政關系不斷完善,中央與地方財政事權和支出責任劃分改革向縱深推進,中央與地方收入劃分進一步理順,財政轉移支付制度不斷完善,權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系逐步形成。作為中央地方財政關系的延伸,一些地區省以下財政體制改革相對滯后,存在完整、準確、全面貫徹新發展理念,建設公平統一市場、實現基本公共服務均等化要求不相適應的方面,主要體現在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉移支付不夠規范、部分地區基層財力保障較為薄弱、基本公共服務均等化程度有待提升等,亟需通過進一步深化改革來推動解決。 

  推進省以下財政體制改革,健全規范省以下財政體制框架,合理優化基本制度安排,更好發揮財政在資源配置、財力保障、統籌調控等方面的作用,充分激發和調動各方面積極性、主動性,確保各級財政運行穩健、保障有力、長期可持續,對于推動經濟持續健康發展和維護社會大局穩定,將中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能,推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。  

  問:推進省以下財政體制改革的目標是什么? 

  答:《指導意見》明確提出了省以下財政體制改革的目標。按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求,進一步理順省以下政府間財政關系,建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制,促進加快建設全國統一大市場,推進基本公共服務均等化,推動高質量發展,為全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。 

  問:推進省以下財政體制改革堅持的主要原則是什么?  

  答:《指導意見》明確,推進省以下財政體制改革主要遵循三項原則。 

  一是堅持統一領導、全面規范。集中統一領導是黨的領導的最高原則,關乎黨和國家前途命運,關乎人民根本利益。推進省以下財政體制改革,必須一以貫之、毫不動搖堅持黨中央集中統一領導,必須在改革中體現黨的意志、貫徹黨的方針。要強化全局觀念、大局意識,樹立全國一盤棋思想,在省以下財政體制的制度設計上遵守統一的基本規范,與中央和地方分稅制體制框架相銜接、與其他地區財政體制相協調。 

  二是堅持因地制宜、激勵相容。我國幅員遼闊,不同區域的自然地理、資源稟賦和經濟社會發展差異懸殊。處理好統一性和差異性的辯證關系,既要堅持統一規范的基本原則和總體框架,也要因地制宜,積極發揮各地的主觀能動性,結合各地情況來謀劃具體改革舉措。要堅持省負總責、分級負責,尊重地方尤其是基層的自主性和首創精神,鼓勵各地因地制宜采取措施,激勵與約束并重,充分調動省以下各級政府積極性,制定實施符合實際、管用有效的制度,增強財政體制的適應性和有效性。 

  三是堅持穩中求進、守正創新。財政體制改革涉及各方面的利益關系調整,對經濟社會發展影響廣泛深遠,牽一發而動全身。必須堅持穩字當頭、穩中求進,妥善處理好改革與穩定的關系,把握好改革的節奏與力度,在確保穩定的前提下推進改革,保持財政體制連貫性和政策連續性。要鼓勵解放思想、探索實踐,著力破解體制機制難題,創新管理模式,發揮財政體制在改革發展中的引導和保障作用。 

  問:《指導意見》就進一步推進省以下財政體制改革提出了幾方面的改革舉措?  

  答:《指導意見》提出了五方面改革措施。一是清晰界定省以下財政事權和支出責任。合理劃分省以下各級財政事權,明晰界定省以下各級財政支出責任。二是理順省以下政府間收入關系。參照稅種屬性劃分收入,規范收入分享方式,適度增強省級調控能力。三是完善省以下轉移支付制度。厘清各類轉移支付功能定位,優化轉移支付結構,科學分配各類轉移支付資金。四是建立健全省以下財政體制調整機制。建立財政事權和支出責任劃分動態調整機制,穩步推進收入劃分調整,加強各類轉移支付動態管理。五是規范省以下財政管理。規范各類開發區財政管理體制,推進省直管縣財政改革,做實縣級“三!北U蠙C制,推動鄉財縣管工作提質增效,加強地方政府債務管理。 

  問:在省以下財政事權和支出責任劃分方面,將主要采取哪些改革舉措?  

  答:為推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度,有效解決當前省以下財政事權和支出責任劃分不盡合理等問題,推動加快省以下財政事權和支出責任劃分改革,《指導意見》提出了以下改革舉措。 

  一是根據事權屬性劃分省以下財政事權。推動各地結合本地區實際加快推進省以下各級財政事權劃分改革。以事權屬性為基本依據,遵循基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等原則,根據各級政府行政管理特點推進省以下財政事權劃分,避免事權錯配造成職能和管理的越位或缺位。 

  二是適度強化省級財政事權。需要跨區域統籌協調或外部性較強的事務,適度強化省級責任,更好發揮省級在全域統籌、跨區協調、綜合調控、統一管理等方面的作用。對直接面向基層,由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務,明確為市縣級財政事權,充分發揮市縣政府貼近基層、就近管理的優勢。 

  是根據財政事權劃分明確支出責任。按照政府間財政事權劃分,合理確定省以下各級財政承擔的支出責任。除共同財政事權實行上下級共同負擔外,其他財政事權要各司其職、各負其責。省級財政事權由省級政府承擔支出責任,市縣級財政支出責任根據其履行的財政事權確定。 

  四是差異化確定共同財政事權支出責任。共同財政事權要明確劃分省、市、各級支出責任,堅持量能負擔、差異化分擔,根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等,差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。既要通過上下級共同負擔的機制,減輕基層支出壓力,也要通過差異化的分擔辦法,更好發揮共同財政事權促進基本公共服務均等化的作用。上級財政要根據承擔的支出責任足額安排共同財政事權轉移支付,避免讓下級財政被動承擔“兜底”責任。 

  五是落實各級政府的支出責任。上級財政事權確需委托下級履行的,上級財政要足額安排轉移支付資金,確保下級履行相關事權的支出得到充分保障,不能讓下級因履行委托事權而額外增加負擔。要求不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等何形式,變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任,避免加重基層負擔。  

  問:《指導意見》就理順省以下政府間收入關系提出了哪些改革舉措?  

  答:為貫徹分稅制原則,完善省以下收入劃分,合理調動各級政府積極性,保證基層財政有穩定收入來源,為推進基本公共服務均等化奠定基礎,《指導意見》提出了三方面改革舉措: 

  一是參照稅種屬性劃分收入。第一,堅持稅種屬性作為收入劃分的基本依據。在不扭曲市場的前提下,讓各級政府能夠獲得穩定的收入,并利于加強收入管理和促進區域收入均衡。同時,考慮到省級抵御風險沖擊能力較強,且擔負著調控和均衡區域間財力的職能,稅基流動性強、分布不、波動較大收入更適宜作為省級收入或由省級分享較高比例。市縣收入盤子相對較小,消納收入波動的能力較弱,將稅基穩定、地域屬性明顯收入作為市縣收入或市縣分享較高比例,更利于發揮市縣的管理優勢。《指導意見》提出,將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例;將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。第二,對部分行業企業收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區域經營,但收入繳納較為集中的行業,如將其收入全部留給企業注冊地,會加劇區域間收入差距,同時也容易因收入波動對縣區財政平穩運行產生沖擊。《指導意見》提出,對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入,可作為省級收入,也可在相關市縣間合理分配。第三,逐步取消按企業隸屬關系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后,大部分地區已經取消按照企業隸屬關系劃分收入的做法,但有個別地方仍延續了這種做法。這種做法,容易造成地方政府為保護稅源而干預市場主體的經營行為,不利于維護公平競爭的市場環境。為此,《指導意見》提出,除按規定上繳財政的國有資本經營收益外,逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。 

  二是規范收入分享方式。第一,主體稅種實行按比例分享。指導意見》提出,稅收收入應在省以下各級政府間進行明確劃分,對主體稅種實行按比例分享,結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素,合理確定各稅種分享比例;對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式,逐步加以規范。這是貫徹分稅制原則的重要舉措。不同稅種分享比例的確定,要有利于調動市縣政府的積極性,也要考慮稅種屬性以及不同稅種收入規模,還要兼顧省級均衡區域間財力差異的需要。非稅收入可暫時采取多種分享方式,但應逐步規范,向按比例分享的方式過渡。第二,推動同一稅費收入分享比例逐步統一。公平、統一、規范是保證收入劃分穩定的基礎,同時,統一分享比例也有利于引導地方政府根據自身財力合理制定政策,避免超越自身承受能力出臺政策。為此,指導意見》提出,省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。第三,落實退稅減稅降費政策。退稅減稅降費政策是深化供給側結構性改革的重要舉措,對減輕企業負擔、激發微觀主體活力、促進經濟增長具有重要作用。尤其是在當前的經濟形勢下,落實好退稅減稅降費政策,對穩定宏觀經濟大盤,保持社會大局穩定具有重要現實意義。為此,《指導意見》提出,依法依規征稅收費,嚴格落實退稅減稅降費政策,嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費,不得違規對稅費收入指標進行考核排名。第四,促進統一市場和公平競爭。《指導意見》提出,逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。上述要求,與3月份中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出的“清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策,全面清理歧視外資企業和外地企業、實行地方保護的各類優惠政策,防止招商引資惡性競爭行為”的要求一脈相承,是從財政體制角度提出的具體改革措施,有利于抑制地方出臺不當干預市場的政策,避免產生招商引資政策惡性競爭,破壞公平有序競爭的市場環境。 

  三是適度增強省級調控能力。第一,合理確定省級收入分享比例。省級財政合理分享收入是省級實施統籌調控,發揮促進省域內財力均衡、推進基本公共服務均等化作用的基礎。為此,《指導意見》提出,結合省級財政支出責任、區域間均衡度、中央對地方轉移支付等因素,合理確定省級收入分享比例;基層“三!眽毫^大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區,應逐步提高省級收入分享比例,增強省級統籌調控能力。第二,省級適度分享資源稅收入。國有資源屬于全民所有,其稅收收益應在更廣范圍內實現共享,不宜全部留給資源產地。省級適度參與資源稅收入分享,一方面,可避免資源產地對資源開采產生過度依賴,另一方面,有利于實現資源稅收入在省域內共享,促進基本公共服務均等化。為此,《指導意見》提出,區域間資源分布不均的地區,省級可參與資源稅收入分享,結合資源集中度、資源稅收入規模、區域間均衡度等因素確定省級分享比例。第三,合理分配省級集中的收入增量。以規范省以下收入劃分、增強省級調控能力等為目的,對財政體制進行調整,省級財政會獲得部分收入增量。對這部分增量,省級財政部門應認真研究,合理規劃其分配、使用,原則上應主要用于對下級的一般性轉移支付,以財力形式加大對基層縣區,以及困難地區、欠發達地區的傾斜支持等。為此,《指導意見》提出,省級因規范財政體制集中的收入增量,原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉移支付。 

  問:在提升轉移支付的科學性、有效性方面,《指導意見》提出了哪些舉措?  

  答:為進一步健全省以下轉移支付體系,明晰各類轉移支付功能定位,更加精準發揮不同轉移支付的政策作用,推動提升轉移支付資金的配置效率和使用效益,《指導意見》明確了以下改革舉措: 

  一是厘清各類轉移支付功能定位。為健全省以下轉移支付體系,明晰各類轉移支付功能定位,《指導意見》要求,建立健全省以下轉移支付體系,根據財政事權屬性,加大對財力薄弱地區的支持力度,健全轉移支付定期評估機制。關于一般性轉移支付,《指導意見》提出,一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置,向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區,以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜,不指定具體支出用途,由下級政府統籌安排使用。關于共同財政事權轉移支付,《指導意見》明確,共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接,用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任,下級政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。編制預算時,共同財政事權轉移支付暫列一般性轉移支付。關于專項轉移支付,《指導意見》要求,專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等,下級政府要按照上級政府規定的用途安排使用。 

  二是優化轉移支付結構。《指導意見》明確了轉移支付結構優化的目標和重點。《指導意見》提出,圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標,調整省以下轉移支付結構,優化橫向、縱向財力格局,推動財力下沉,增強基層公共服務保障能力,推動落實中央重大決策部署。同時,結合不同類型轉移支付的功能定位,《指導意見》對不同轉移支付的安排結構提出了要求。對一般性轉移支出,《指導意見》提出,建立一般性轉移支付合理增長機制,結合均衡區域間財力需要,逐步提高一般性轉移支付規模。對共同財政事權轉移支付,《指導意見》提出,根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等,結合政策需要和財力可能等,足額安排共同財政事權轉移支付,落實各級支出責任,確保共同財政事權履行到位。對專項轉移支付,《指導意見》提出,合理控制專項轉移支付新增項目和資金規模,逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域,整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。 

  三是科學分配各類轉移支付資金。為提高轉移支付資金的配置效率和效益,《指導意見》對轉移支付資金的分配作了明確要求。一方面,貫徹政府過緊日子的要求。《指導意見》提出,貫徹政府過緊日子的要求,堅持勤儉節約的原則。這是將政府過緊日子作為長期堅持的方針,推動地方樹牢勤儉辦一切事業的思想,在轉移支付資金安排和分配上,既合理保障,也厲行節約,有保有壓,把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處,不該花的錢一分也不能花,防止將轉移支付資金用于違規建設樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費肆意揮霍。另一方面,規范轉移支付資金分配。《指導意見》提出,按照規范的管理辦法,圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。對因素法分配資金,《指導意見》明確,采用因素法分配資金,應選擇與財政收支政策有較強相關性的因素,賦予不同因素相應權重或標準,并結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節,采取公式化方式測算,體現明確的政策導向和支持重點。對項目法分配資金,《指導意見》提出,確需以項目形式下達的轉移支付可采用項目法分配資金,遵循公平、公正、公開的原則,結合實際采取競爭性評審等方式,按照規范程序分配。此外,為了進一步增強資金分配的科學性,充分考慮影響轉移支付資金分配的其他因素,《指導意見》要求,轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接,同時充分考慮下級政府努力程度,強化績效管理,適度體現激勵約束。  

  問:除上述系統性改革舉措外,《指導意見》對加強省以下財政管理還提出了哪些要求?  

  答:為規范和加強財政體制相關管理工作,《指導意見》對開發區財政管理體制、省直接管理縣財政改革、縣級“三!北U蠙C制、鄉財縣管、地方政府債務管理等涉及上下級政府間財政關系的工作提出了要求: 

  一是規范各類開發區財政管理體制。開發區建設作為我國改革開放的成功實踐,在促進經濟體制改革、發展實體經濟、擴大對外開放、優化營商環境等方面發揮了重要作用。但開發區管理體制機制沒有完全理順,在財政管理方面缺乏制度規范。為了規范開發區財政管理體制,《指導意見》明確了開發區預決算的歸屬層級、列示方式,并就加強開發區政府性債務管理提出了要求。 

  二是推進省直管縣財政改革。多年來,省直管縣財政改革不斷推進,在加強縣級財力保障、提高財政管理效率、調動縣級發展經濟積極性等方面取得了明顯成效,但也存在一些需要完善的方面。為進一步推進省直管縣財政改革,《指導意見》提出了突出重點、利于發展、管理有效的要求,推動地方因地制宜、分類施策,逐步調整優化省直管縣財政改革實施范圍和方式。對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣,可納入省直管范圍或參照直管方式管理,加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣,適度強化市級的財政管理職責。 

  三是做實縣級“三!北U蠙C制。縣級財政作為國家財政之基礎,是財政發揮職能作用,推動經濟持續健康發展和維護社會大局穩定的關鍵一環,是做好財政運行工作的重中之重。保障縣級財政平穩運行不僅要確保當期不出問題,更要居安思危作長遠謀劃,通過省以下財政體制改革,從體制機制上建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制,把縣級財政運行這個基礎筑牢、夯實,將國家財政運行置于長期穩固可靠的基礎之上。為此,《指導意見》要求,建立縣級財力長效保障機制;堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵,全面落實基層“三!必熑;建立健全事前審核、事中監控、事后處置的工作機制。 

  四是推動鄉財縣管工作提質增效。2006年以來,各地積極推進鄉財縣管工作。目前,除了部分經濟財政實力較強的鄉鎮外,全國大部分鄉鎮均已實行鄉財縣管。鄉財縣管在規范鄉鎮收支行為,防范和化解鄉鎮債務風險,維護農村基層政權和社會穩定等方面取得顯著成效。為繼續向縱深推進鄉財縣管工作,《指導意見》提出,將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍;加強財力薄弱鄉鎮支出保障,防范化解鄉鎮財政運行風險,加大對農村公益性事業發展的支持力度;結合預算管理一體化系統建設和應用,調整優化鄉鎮財政職能,強化縣級財政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資產管理等監督,提升鄉鎮財政管理效率和水平。 

  五是加強地方政府債務管理。為進一步強化地方政府債務管理,壓實地方各級風險防控責任,堅決遏制隱性債務增量,妥善處置和化解隱性債務存量,《指導意見》提出,堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責,省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責;落實省級政府責任,按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任,通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險,切實減輕市縣償債負擔,堅決查處違法違規舉債行為;健全地方政府債務限額分配機制,一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配,專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配,促進融資規模與項目收益相平衡,完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。 

  問:下一步,財政部將如何推進《指導意見》貫徹落實?  

  答:進一步推進省以下財政體制改革是一項打基礎利長遠的工作,影響廣泛、意義深遠、責任重大。財政部將按照黨中央、國務院決策部署,以改革創新的精神,舍我其誰的擔當,百折不撓的韌勁,務實求真的態度,認真扎實抓好《指導意見》落實工作,發揮組織、指導、協調作用,做好政策宣傳及培訓,指導地方財政部門認真開展研究分析,因地制宜、科學合理制定符合本地實際的改革方案,加強改革方案的系統籌劃和整體設計,細化分工、壓實責任、狠抓落實,確保各項改革措施落地見效。 

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