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王小龍:初心不改走國債市場化改革之路

堅定不移推進國債管理邁向新時代

——在2022年國債發行計劃工作會議上的講話

作者:王小龍 來源:《債券》 發布時間:2021-12-30

國債市場改革經驗與成效


風起云天,潮涌東方。2021 年是中國共產黨成立 100 周年,在黨的堅強領導下,國債走過了恢復發行的 40 年歷程,這是伴隨我國改革開放歷史的 40 年,是極不平凡和極具挑戰的 40 年。從1981 年不到 50 億元到 2021 年近 7 萬億元的發行規模,從 1988 年實物券轉讓的流通市場雛形到如今交易活躍、規模躍居全球第二的債券市場,從最初行政攤派、分散管理到目前無紙化、市場化發行和全球具有領先優勢的集中統一托管等等,國債市場發生了根本性變革。國債成為積極財政政策的活水之源,有力支持了國家重點建設和經濟高質量發展,國債市場成為金融市場的堅定磐石,在發揮宏觀調控功能、落實金融對外開放方面顯示出越來越重要的作用;仡欉^往,國債管理工作和國債市場建設能夠成功融入改革開放時代浪潮,支持和服務國民經濟長足發展,主要有以下經驗和成效:


(一)始終堅持國之大者


國債規模的擴張與收縮反映了宏觀政策導向,每一項國債政策的制定無不緊緊圍繞國家大政方針,體現了黨和國家的施政綱領,彰顯了國債工作鮮明的政治屬性。從為應對亞洲金融危機首次實施積極的財政政策起,1998—2004 年積極的財政政策期間累計發行 9100 億元長期建設國債,每年拉動經濟增長 1.5% ~ 2%;為應對全球金融危機,2009 年再次實施積極的財政政策,年度發債額突破萬億元大關,為較快扭轉經濟下行趨勢發揮了重要作用;為應對新冠肺炎疫情沖擊,2020年增加 1 萬億元赤字并發行 1 萬億元抗疫特別國債,為我國實現經濟逆周期調節、成為 2020 年全球唯一正增長的主要經濟體保駕護航?梢哉f,黨的領導是國債市場發展的內在靈魂,落實黨中央、國務院決策部署是國債管理工作的方向指引。


(二)始終堅持市場化改革方向


國債管理始終站在市場化改革的最前沿。探索建立市場化國債發行方式,1991 年嘗試與金融機構簽訂承購包銷協議的方式發行國債,1993 年建立一級自營商制度,2000 年開始在銀行間和交易所市場組建國債承銷團,后整合為全市場統一的國債承銷團。不斷提高國債發行定價水平,自1995 年起引入招標方式發行國債,2004 年結合國際通行的荷蘭式和美國式招標的各自特點,創新推出混合利率招標方式。目前全部記賬式國債通過電子招標系統招標發行,近幾年每年一百多次的招標操作平穩順利進行,實現高效率發行。市場化改革賦予了國債生機與活力,是國債市場發展的必由之路。


(三)始終堅持尊重市場、公開透明的原則


國債管理堅持從國情出發,從市場需求出發。多年來,根據我國金融體系特色,“量身定制”國債品種期限結構,包括分別滿足機構、個人投資者需求的記賬式國債、儲蓄國債,期限涵蓋 3個月至 50 年的主要期限;依托公開公平公正的遴選機制,建立統一規范、權責對等的國債承銷團制度,培育了一批成熟穩定的投資者群體;編制公布官方國債收益率曲線,為金融市場產品、商業銀行貸款及貨幣政策操作提供定價基準;定期召開國債市場分析會議,充分征求主要市場成員對國債發行相關工作的意見,提前公布國債年度和季度發行計劃,不斷提高國債管理的透明度。尊重市場、公開透明保障了國債管理始終沿著實事求是、遵循客觀規律的正確航道前行。


(四)始終堅持國債一、二級市場協調發展


財政部不僅是國債的發行方,更是市場的建設者,一直注重國債一、二級市場統籌協調發展。隨著記賬式國債定期滾動發行機制和招標體系建立健全,我國國債一級市場步入世界先進行列。在二級市場方面,面對以銀行間市場為主、交易所市場和柜臺市場為輔的市場格局,2003 年率先開始跨市場發行記賬式國債,目前所有記賬式國債實現跨市場發行和交易,有效提高市場互聯互通效率;2001 年推出國債凈價交易,完善了國債基礎交易結算制度;2004 年、2013 年分別推出買斷式回購、國債期貨,國債交易方式進一步豐富;2011 年、2016 年在銀行間市場先后建立了新發關鍵期限國債做市機制和國債做市支持機制,促進國債市場流動性大幅提升。國債一、二級市場協同發展,凸顯了國債作為公共品定位、引領我國金融向縱深發展的基礎性地位。


(五)始終堅持國債與地方債既協調推進又權責分明


進入 21 世紀,地方債基于地方經濟發展需要應運而生,實踐中我國形成了中央與地方協同發展、統籌推進的政府債券市場發展模式。1998—2013 年,中央財政先后采取國債資金轉貸地方及代發地方債方式,支持地方應對外部危機沖擊,地方債在中央財政統一管理下萌芽成長。2014 年10 省市開啟地方債自發自還試點,明確了中央和地方的償債責任,2015 年新預算法允許地方政府舉借債務,為地方債自發自還全面推開夯實法律依據。此后財政部持續加強對地方的政策指導,建立健全地方債信用評級和信息披露制度,完善債券項目評估和期限結構,地方債迎來全面發展,截至 2021 年 10 月末,地方債余額達 29.6 萬億元,成為我國債券市場第一大品種。在極具中國特色的地方債市場建設中,中央做好頂層設計,地方在發展中成為責任主體,兩者統籌協調、責權清晰,為政府債券市場健康發展奠定了堅實基礎。


(六)始終堅持對外開放


多年來政府債券市場通過“走出去”和“引進來”,開創了雙向開放新格局。1987 年首次走出國門發行外債,2009 年開始在香港啟動人民幣國債發行,至今已先后在多地發行境外主權債券,2021 年指導部分省市成功發行離岸人民幣地方債;2004 年起先后吸納匯豐銀行、渣打銀行等外資機構加入我國國債承銷團,2010 年、2017 年分別推出全球通和債券通渠道,逐步消除賬戶開立、資金匯入等方面的準入限制,極大便利了外資投資境內債市。國債市場對外開放,有利于人民幣離岸市場建設,加強了國際財經交流,優化了投資者結構,促進了中國國債融入國際市場。


(七)始終堅持風險防范底線思維


自 1996 年銀行間市場誕生之日起,財政部利用我國市場的后發優勢,主持建立全國集中統一、一級托管、底層穿透的國債登記托管制度,筑牢國債市場安全運行的根基。完善市場風險對沖機制,近年來推出了 2 年期、5 年期、10 年期國債期貨,分批推動商業銀行、保險機構有序參與國債期貨交易,在嚴控市場投機的前提下有效發揮國債衍生品的風險對沖作用;健全國債市場監測,加強跨境資本投資境內債市的合規監管。強化風險防范,保障了政府債券市場安全運行,也使國債市場成為整個金融市場的壓艙石和穩定器。


40 年國債管理之路是在我們黨堅持改革開放、堅持社會主義市場經濟體制的大政方針指引下走出來的,是政府宏觀調控的“市場化之手”,高度體現了財政部履行國家信用舉債融資的責任擔當和為人民當家理財的治理效能。上述舉措既是寶貴經驗,也是應長期堅持的重要遵循。


聚焦 2021 年,財政部堅決貫徹黨中央決策部署,在保持國債管理政策總體穩定的基礎上,進一步提高政策靈活性,實現了“十四五”時期國債管理的良好開局。一是圓滿完成政府債券發行任務。預計全年發行國債 6.9 萬億元,指導地方發行地方政府債券 7.02 萬億元,發行利率穩中有降。二是壓降籌資成本見實效。多措并舉落實財政精打細算過緊日子要求,根據預算超收、節支、結余實際情況,合理控制全年發債規模;適當調減超長期國債規模,取消超長期國債追加發行;及時下調儲蓄國債發行利率,并適度調降國債手續費率。三是拓寬政府債面向群眾的銷售渠道。組織各地全面開展地方債柜臺發行業務,首次通過手機銀行銷售儲蓄國債,暢通群眾購買儲蓄國債“最后一公里”。四是二級市場建設取得新進展。國債收益率曲線布局持續優化,國債做市支持的范圍和券種不斷擴展,穩妥推動首批保險機構參與國債期貨交易。五是順利完成國債恢復發行 40周年紀念活動。陸續開展聯合主題征文、短視頻競賽、編寫國債恢復發行 40 周年白皮書等豐富多彩的活動,全面總結 40 年來國債管理改革的主要成就。六是對外開放取得里程碑式進展。指導深圳、廣東在香港、澳門首次發行離岸人民幣地方債,國債正式納入富時羅素全球國債指數,標志著我國國債被全球三大主流債券指數盡數納入。外資連續 11 個季度增持我國國債,持債規模達到 2.4萬億元,占比超過 11%。


當前國債管理面臨的主要形勢


潮起逐浪,浪疊新高。2021 年以來,以習近平同志為核心的黨中央從容應對百年變局和世紀疫情,奮力完成改革發展艱巨任務,經濟發展保持全球領先地位,積極的財政政策進一步提質增效、更可持續,民生保障有力有效。同時應看到,當前我國經濟發展機遇與挑戰并存:近期人民幣匯率保持高位運行,央行全面降準并實行結構性降息,為國內大市場吸引外資創造有利環境,但美聯儲縮表操作疊加加息預期使內外平衡難度加大;疫情全球大流行態勢不減,國內防控形勢依然嚴峻,全球通脹壓力和我國宏觀調控信號交織,風險外溢和內生的不確定性增強。


黨的十九屆六中全會指出,要堅持開拓創新,勇于推進改革,準確識變、科學應變、主動求變。剛剛召開的中央經濟工作會議強調,2022 年經濟工作穩字當頭、穩中求進,積極的財政政策要提升效能,更加注重精準、可持續,要深化供給側結構性改革。國債管理要把貫徹中央精神落到實處,就是要在研判國內外大勢的情況下,準確認識自身面臨的新形勢、新挑戰。一是 2022 年國債發行總規模將達到歷史新高,預計 2022 年國債到期規模增長較多,積極的財政政策繼續穩健實施,國債籌資任務加重。二是存量國債付息成本增加,國債付息支出占中央本級公共預算支出的比重上升,中央財政付息負擔加大。三是月度國債到期規模分布不均衡、到期日隨機分布,加劇庫款流出波動。四是國債收益率曲線在債券市場以外的應用場景較少,其作為利率市場化的基準利率作用發揮不充分。 


2022 年國債管理重點任務


(一)團結各方,全力做好發行工作


面對 2022 年較為繁重的國債發行任務,財政部將繼續保持穩定的品種期限結構和定期滾動的發行窗口,提前公布 2022 年全年國債發行計劃,合理引導市場預期。統籌國債、地方債發行,與國債承銷團成員密切溝通,協同做好應債承銷準備。積極協調相關部門,為國債發行提供流動性支持,保持市場資金面合理充裕,全力保障國債發行順利開展。


(二)優化機制,積極推進國債供給側結構性改革


2022 年將更加注重圍繞市場主體需求制定政策,強化需求引導供給。進一步合理設置超長期國債比重,適度提高短期國債發行占比,引導國債總體發行利率下行,全面落實政府過緊日子要求。深入推進國債收益率曲線的廣泛應用,充分發揮國債收益率曲線在資金拆借、轉移定價等方面的定價基準作用。

 

(三)積極穩妥,推動國債到期日管理改革


通過到期日管理改革實現國債月度均衡、固定到期,有利于穩定市場預期,提高市場資金配置效率,也有助于市場機構的流動性管理,促進財政、貨幣政策協同。到期日管理不改變政府債券雙方權責,對發行機制不會有大的影響,各方要勠力同心,全面保障改革平穩順利實施。


(四)堅定不移,持續推動國債市場優先開放


進一步優化境外機構入市流程,落實中央相關稅收優惠政策,保障外資準入后國民待遇,鼓勵和引導更多境外中長期資金入市,研究完善外資機構開展國債期貨業務政策,充分發揮國債在金融市場開放進程中的前沿陣地作用;把握好納入全球指數的有利契機,做好一、二級市場外資購債服務,引導鼓勵外資中長期持債;研究國債離岸市場建設,做好前期研究準備和技術儲備。

 

(五)夯實基礎,筑牢風險防范底線


研究完善政府債券后臺登記托管制度,堅持政府債券集中統一、一級托管、底層穿透的管理要求,明確市場監管改革舉措不改變一級托管的基本原則,充分發揮穿透監管優勢;健全風險對沖機制,加強國債期貨等衍生品市場建設,研究短期、超長期國債期貨品種;按照穿透原則逐步完善債券通渠道國債登記托管機制,補齊監管短板;進一步強化市場監測,防范資金大進大出帶來的市場波動和風險。


長風破浪,繼往開來。在向第二個百年奮斗目標進軍新征程的重要時刻,2022 年將迎來黨的二十大,我國國債管理將繼續在黨的領導下,堅持走更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路,積極有為、開拓奮進,爭取以優異成績為黨的二十大獻禮。

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